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    最近,我寫了幾篇有關縣政改革文章,其中對現在縣鄉領導干部的“異地為官”制度提出了批評。在我看來,這種制度作為一種古已有之的治理技術,至今仍然在沿用,一定程度上反映了執政者在治理技術上的因循守舊,不利于地方自治制度以及現代民主制度的建設,應該對其進行改革,其方向是“改流為土”。對于這個觀點,引起了一些爭論,感到有進一步論述的必要。 

    我們知道,所謂“異地為官”,根據《黨政領導干部選拔任用工作條例》第五十三條之規定,“擔任縣(市)委書記、縣(市)長職務以及縣(市)紀檢機關、組織部門、人民法院、人民檢察院和公安部門主要領導職務的,一般不得在本人成長地任職”。《公務員法》第六十九條規定,“公務員擔任鄉級機關、縣級機關及其有關部門主要領導職務的,應當實行地域回避,法律另有規定的除外。”中組部原有關負責同志曾經概括過“異地為官”的五個作用,即:有利于培養鍛煉提高干部、有利于貫徹執行民主集中制原則、有利于擺脫盤根錯節的復雜關系、有利于轉變作風、有利于推進黨風廉政建設。

    然而,縣鄉“異地為官”制度在實踐中并沒有達到上述作用,反而存在許多弊端。從現實的情況來看,主要有以下幾個方面:

    第一,縣鄉異地為官使得民主選舉的成效大打折扣。從本質上來說,民主選舉的重要意義,就是對**人事權力的一種限制。現代民主國家一般都有公民選舉地方行政首長的法律制度規定,它要求候選人必須在選區內有程度不一的居住時限,能代表和維護當地民眾的利益。正是在這一意義上,民主化意味著本土化。選舉制改變了縣鄉行政首長合法性的授權來源,并且將其置于本土民眾的選舉、輿論和其他監督中,從而實現了對其權力的制衡,使其不敢不對本土民眾負責。

    中國法律中同樣規定了公民的間接選舉、監督官員的權力。但選舉和監督一個家在外地的官員,要比選舉和監督本地的官員花費更多的成本。縣鄉異地為官制度的存在,客觀上使民主選舉的優勢不能充分發揮。如果縣鄉主政官員的任用通常要得到上級組織人事部門的同意或安排,就會使人民代表大會的選舉在一定程度上成為一個可有可無的形式,官員更容易傾向于對上負責而不是對下負責。

    第二,縣鄉異地為官容易造成官員的無序流動,使官員對任期沒有基本預期,客觀上加重了其短視行為。有媒體披露,河北邯鄲17年換了10位市長,每任市長的平均任期還不到一年半,沒有一位市長能夠任滿一屆5年。這不是一時一地的暫時現象,而是具有相當普遍性的問題。另據中國市長協會的調查,2002年到2006年任期內,更換了一次市長的城市占61.3%,更換了兩次市長的城市占25.3%,沒有換過市長的城市只占13.3%。這樣頻繁的官員流動和短暫任期,使得很多官員在一個地方無法開展正常的工作。為了在自己的任期內出政績,不惜大搞形象工程,對人民群眾關心的熱點、難點問題往往避而遠之,這種短視行為嚴重損害了當地民眾的長遠利益,成為誘發干群關系緊張的一個重要原因。

    第三,縣鄉異地為官制并不能有效扼制腐敗,縣級領導腐敗仍然是重災區。古代設立異地為官制的主要目的是防止地方勢力結黨營私,從而加強中央集權。當前國家沿用這種制度的初衷主要是為了防止腐敗,避免裙帶關系、以權謀私等問題,但從近年來的反腐案例來看,縣鄉異地為官制度的反腐作用十分有限。首先,現代交通信息工具如此發達,縣鄉異地為官并不能有效擺脫人際關系的羈絆,甚至在一些地方出現了“利益置換”行為,各自包庇對方家屬或代理人的尋利行為。有些涉及多方的利益置換行為,更是結成了錯綜復雜的關系網絡,嚴重惡化了政治和社會風氣。其次,縣鄉異地為官制度弱化了官員的身份認同和道義責任。此外,異地為官也不利于對官員的監督。異地任職,少了成長地群眾、鄰里鄉親的監督,少了家庭、道德方面的約束,一些干部的行為就變得更加肆無忌憚。

    第四,增加了縣鄉官場的緊張和沖突。雖然縣鄉的主政官員來自外地,但其他事務型干部基本上都是本地的,如果外地干部對本地的情況不了解而又自以為是,就容易在工作中出現與本地干部共處上的困難。而且,對本地干部來講,把本地所有公共事務的決策權拱手讓給外地干部,并聽從其指揮和調遣,除非這位外地干部具有極高的魅力,否則極易形成心理上的抵觸情緒。在決策層中,如果本地干部、群眾的不同聲音相對微弱,更容易加劇外地干部與本地干群關系的緊張。在歷史上,外地來的“官”常常需要用自己的私人班子———各種“師爺”來控制本鄉本土的“吏”。現在的縣鄉主政官員要想開展工作,也常常要培植自己的力量,這容易形成新的拉幫結派,甚至形成“官場斗”。

    第五,縣鄉異地為官使“走班干部”成為時尚,增加了行政成本。可以肯定地說,現在二千多個縣委書記沒有幾個把家搬到為官地的,這些官員每個星期都要在家與單位兩邊跑,縣鄉**在食宿、交通工具、娛樂設施等方面進行的巨大投資,已使某些地方的行政成本大量增加。這種生活狀態,也增大了被動接受“性賄賂”或者主動找情人、***的可能,而生活作風敗壞,常常導致官員滑向腐敗。