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概要： “一個正科級的檢察官如果去查辦一個正處級的官員，他會覺得底氣不足。”鄭建秋指出，由于長期以來對檢察人員一直沿用黨政干部的單一管理模式，導致司法人員“行政化”的傾向日趨嚴重。
作為重慶市檢察院政治部主任，這幾年他一直參與和推進的檢察人員分類改革正處在關鍵點上。今年全國“兩會”期間，司法人員的分類管理改革成為代表委員熱議的話題。
在檢察系統，分類管理從正式提出到現在，已整整走過了10年歷程。然而，這項改革至今仍然只是停留在試點階段。
“檢察人員的分類改革事關大局，牽扯到方方面面。”最高人民檢察院政治部檢察官管理處處長鄭建秋近日在接受記者采訪時說。
現狀：單一管理使人員行政化
“一個正科級的檢察官如果去查辦一個正處級的官員，他會覺得底氣不足。”鄭建秋指出，由于長期以來對檢察人員一直沿用黨政干部的單一管理模式，導致司法人員“行政化”的傾向日趨嚴重。
按照我國法律規定，檢察官依法被選舉或任命后，就承擔起行使國家檢察權的職責，檢察官與辦案對象之間不存在領導與被領導的上下級行政關系。
“正是套用行政機關職務層次，使得檢察官職務序列演變為行政職級序列，檢察官職務的司法屬性日益淡化。”鄭建秋一針見血地說。他舉例說，在同一個檢察院內，檢察官的工作與行政領導和行政管理的工作性質不同，卻要執行同樣的工資標準；本屬同一工作性質、并且由同一級國家權力機關任命的檢察官之間，卻又因行政職級的不同而執行不同的工資標準，這明顯地違背公平原則。
職級決定待遇的分配模式，迫使檢察官們不得不將更多精力用在行政職級的晉升上，不少業務骨干都離崗進入了行政管理部門。
“對檢察人員的管理弊端，可以概括為兩個‘單一化’：其一是國家組織人事部門用公務員管理的單一模式來管理檢察人員，其二是檢察系統內部用檢察官的單一標準來管理所有干部。”鄭建秋指出，這兩個“單一化”管理模式，忽視了檢察權的獨特屬性以及檢察職位的差別，難以實現檢察隊伍的高素質和專業化，已經阻礙了檢察工作和檢察隊伍建設的健康發展。
試點：突出檢察官主導地位
2005年，渝北區檢察院作為重慶市試點單位，大刀闊斧地進行了改革：取消原有的公訴科、偵監科等內設機構，將業務部門設置成“三局一辦”模式，即刑事檢察局、訴訟監督局、職務犯罪偵查局和檢察長辦公室。
“改革后，檢察官履行檢察權只對分管檢察長或檢察長負責。在同一檢察院內部，一般檢察官之間只是業務工作上的協作、配合關系，沒有領導與被領導關系，所有檢察官履行法律職能的地位都是平等的。”鄭建秋介紹說。
4年過去了，渝北區檢察院的改革試點已經成為一個樣板。
“重慶的改革主要是圍繞檢察權的優化配置展開的，關于如何加強檢察官的主導地位、人員如何劃分類別及配置比例等，我們已經取得了很好的經驗。”南東方說。他同時指出，重慶作為試點單位，只是選擇了一部分內容進行試點，關于檢察官的職務序列等內容，由于牽扯整個國家體制，因而無法進行改革試點。
瓶頸：檢察官比例過高
鄭建秋告訴記者，他考察過很多國家的檢察官比例，大多數國家的比例都維持在30%以下。而我國檢察官的比例是60%，有的地方還不止這個數字。
據分析，大量具有檢察官職務的人從事的是非檢察業務，他們有的在行政管理崗位上，有的甚至在后勤服務崗位上。
鄭建秋認為，分類管理改革的目的之一就是對檢察人員進行梳理，讓一部分業務骨干回歸業務崗位，而那些不在業務部門工作的檢察官，就不能再擁有檢察官身份。
無論是在2003年制定的框架方案，還是在今后印發的各類文件中，最高檢都把檢察官的比例確定在30%。
“分類管理成功與否，一個重要指標就是看檢察官的比例是否降下來。”鄭建秋坦言。
為了減少阻力，重慶的試點基層院都采取了折衷的辦法，即所謂的“老人老辦法、新人新辦法”。試點改革后，那些具有檢察官身份而又不在業務部門的人，其檢察官職務將被保留，成為“檔案檢察官”。
“真正的改革不能老是回避困難，要打攻堅戰。”南東方說，改革的很大一部分阻力來自于可能被免掉檢察官身份的那部分人。“免掉檢察官后職級待遇也不會相差太多，但是情感上很難接受。”
同時，阻力還來自于現任的一些內設機構的負責人。“分類改革要突出檢察官辦案的獨立性，強調檢察官直接對檢察長負責。部門負責人的領導角色將會被大大弱化。”南東方說，要剝奪一部分人的權力當然會遭到他們的反對。
關鍵：建立各類人員職務序列
在曾參與公務員法、檢察官法以及分類改革框架方案起草的鄭建秋看來，分類管理能否真正實現，關鍵在于各類人員的職務序列能否真正建立起來。
關于檢察人員的分類，改革中沒有多少爭議。大家對于檢察官、檢察輔助人員、檢察行政人員的類別劃分大致取得了一致意見。難點是檢察官職務序列設置。
根據公務員法的規定，檢察官作為特殊類公務員，其職務序列可以單獨設置。
在框架方案中，明確提出檢察官的職務序列單獨設置，其職務層次主要依據人民檢察院的層級和檢察官在檢察活動中的權力、職責確定。檢察官職務從高至低劃分為首席大檢察官、大檢察官、高級檢察官、主任檢察官、副主任檢察官、檢察官六個層次。六個職務層次對應現行公務員從二級到二十三級的級別。
“目前普遍認為的以檢察官等級取代現行行政職級的設置方案并不是最理想的。”鄭建秋極力主張徹底摒棄檢察官職務層次與綜合管理類公務員的職務層次的一一對應關系，將檢察官職務從高至低劃分為六個職務層次，并以此確定檢察官職務同公務員級別的對應關系。
“公務員法已經為檢察官設置單獨序列預留了空間，我們應當把公務員法的完善和檢察人員的分類管理改革結合起來，這樣才能減少阻力。”南東方說。他建議，檢察人員的分類管理改革應由最高檢、中組部、中編辦等幾家單位共同研究制定方案，形成一個大致框架后，再選擇部分單位作為試點，總結經驗，逐步推開。(趙陽 張亮)
相關鏈接
1999年，最高檢制定《檢察工作五年發展規劃》，最早提出了對檢察人員實行分類管理的要求。
2003年，最高檢數易其稿形成了《檢察人員分類改革框架方案》，并選擇重慶和山東進行試點。
2007年，最高檢向中組部報送了《檢察人員分類改革框架方案(送審稿)》。
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