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　　2010年的全國(guó)人代會(huì)將審議《中華人民共和國(guó)全國(guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)選舉法修正案(草案)》。黨的十七大報(bào)告提出的“逐步實(shí)行城鄉(xiāng)按相同人口比例選舉人大代表”的建議有望實(shí)現(xiàn)。

　　在這部舉世矚目的法律草案提請(qǐng)全國(guó)人大審議之前，本刊記者采訪的幾位專家，講述了選舉法近60年鮮為人知的故事。

　　一問：為什么新中國(guó)成立之初沒有立即實(shí)行人民代表大會(huì)制度

　　中國(guó)人民大學(xué)教授、法學(xué)院院長(zhǎng)韓大元說(shuō)，人民代表大會(huì)的代表是由普選產(chǎn)生的，不進(jìn)行普選就無(wú)法組成人民代表大會(huì)，也就無(wú)法實(shí)行人民代表大會(huì)制度。那么，普選為什么沒有隨著新中國(guó)的成立而實(shí)行？這是不少人困惑的問題。韓大元告訴記者，一項(xiàng)國(guó)家制度的誕生與其所處的時(shí)代背景緊密相連。1949年9月，中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議第一屆全體會(huì)議通過(guò)的起臨時(shí)憲法作用的《中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議共同綱領(lǐng)》就規(guī)定：國(guó)家最高政權(quán)機(jī)關(guān)為全國(guó)人民代表大會(huì)。由于當(dāng)時(shí)實(shí)行普選建立全國(guó)人民代表大會(huì)的條件尚不具備，因此，《中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議共同綱領(lǐng)》規(guī)定，在普選的全國(guó)人民代表大會(huì)召開以前，由中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議的全體會(huì)議執(zhí)行全國(guó)人民代表大會(huì)的職權(quán)。

　　韓大元說(shuō)，當(dāng)時(shí)所說(shuō)的“條件尚不具備”，主要緣于三方面原因：大陸的軍事行動(dòng)還沒有完全結(jié)束，土地改革還沒有完成，人民群眾還沒有充分組織起來(lái)。直到1953年，實(shí)行人民代表大會(huì)制度的條件才具備。他說(shuō)，“1953年2月11日，中央人民**委員會(huì)通過(guò)了《中華人民共和國(guó)全國(guó)人民代表大會(huì)及地方各級(jí)人民代表大會(huì)選舉法》(以下簡(jiǎn)稱選舉法》，3月4日，中央選舉委員會(huì)發(fā)出了關(guān)于基層選舉工作的指示，全國(guó)范圍內(nèi)開展了中國(guó)歷史上第一次規(guī)模空前的普選。”

　　有資料顯示，在這次普選前，開展了新中國(guó)第一次人口普查，通過(guò)人口普查得到了準(zhǔn)確的全國(guó)人口總數(shù)：601912371人。在選舉中，全國(guó)共選出5669144名基層人大代表，其中婦女占17.31%；選出全國(guó)人大代表1226人。1954年9月15日，第一屆全國(guó)人大第一次會(huì)議召開。

　　“可見，新中國(guó)成立之初就確立了人民代表大會(huì)制度，但是由于當(dāng)時(shí)沒有條件實(shí)行，直到1954年憲法頒布實(shí)施后人民代表大會(huì)制度才真正運(yùn)作起來(lái)。”韓大元總結(jié)說(shuō)。

　　二問：最初選舉全國(guó)人大代表城鄉(xiāng)人口的比例為什么是8∶1

　　按比例原則配置選舉權(quán)制度，也與我國(guó)當(dāng)時(shí)的基本國(guó)情緊密相關(guān)。

　　韓大元說(shuō)，從憲法規(guī)定看，除被剝奪政治權(quán)利的人外，年滿18周歲的公民都享有平等的選舉權(quán)和被選舉權(quán)。那么，為什么1953年的選舉法規(guī)定了不完全平等的選舉比例：在全國(guó)人大，農(nóng)村每一代表所代表的人口數(shù)是城市每一代表所代表的人口數(shù)的8倍，也就是說(shuō)，農(nóng)村每一選民的實(shí)際選舉權(quán)是城市每一選民選舉權(quán)的八分之一。對(duì)省、市、縣人大代表的選舉，選舉法也分別規(guī)定了城市與鄉(xiāng)村的不同人口比例。

　　韓大元解釋說(shuō)，在選舉上城鄉(xiāng)人口不同比例的規(guī)定，的確是不完全平等的，但根據(jù)當(dāng)時(shí)的實(shí)際情況和我們對(duì)國(guó)家政權(quán)性質(zhì)的認(rèn)識(shí)，只有規(guī)定不同的人口比例，才能保證不同階層代表的合理比例，特別是保證工人階級(jí)在各級(jí)人大代表中占相對(duì)多數(shù)。正如***同志在1953年關(guān)于選舉法草案的說(shuō)明中指出的，“這些在選舉上不同比例的規(guī)定，就某種方面來(lái)說(shuō)，是不完全平等的，但是只有這樣規(guī)定，才能真實(shí)地反映我國(guó)的現(xiàn)實(shí)生活，才能使全國(guó)各民族各階層在各級(jí)人民代表大會(huì)中有與其地位相當(dāng)?shù)拇怼保半S著我國(guó)政治、經(jīng)濟(jì)、文化的發(fā)展，我們將來(lái)也一定要采用……更為完備的選舉制度”，“過(guò)渡到更為平等和完全平等的選舉”。

　　三問：為什么說(shuō)城鄉(xiāng)按相同人口比例選舉人大代表有望實(shí)現(xiàn)

　　2009年10月，選舉法修正案草案提請(qǐng)全國(guó)人大常委會(huì)審議；12月進(jìn)行了二審，并決定提請(qǐng)2010年3月召開的全國(guó)人代會(huì)審議。這次審議透露出一個(gè)信息：有望實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)按相同人口比例選舉人大代表，即城鄉(xiāng)按“1:1”選舉人大代表。

　　“1:1”選舉人大代表，能實(shí)現(xiàn)么？客觀條件具備么？全國(guó)人大常委會(huì)法工委國(guó)家法室主任許安標(biāo)告訴記者，隨著城市化進(jìn)程的加快，截至2008年底，全國(guó)城鎮(zhèn)人口已經(jīng)達(dá)到了6.06億人，占全國(guó)總?cè)丝诘?5.7%。近幾年來(lái)，城鎮(zhèn)人口平均每年增長(zhǎng)一個(gè)百分點(diǎn)以上，按目前的城市化發(fā)展勢(shì)頭，到2015年我國(guó)城鄉(xiāng)人口比例很可能達(dá)到50%比50%，甚至城鎮(zhèn)人口超過(guò)50%。

　　全國(guó)人大常委會(huì)法工委國(guó)家法室提供的資料也顯示，目前，全國(guó)很多地方正在進(jìn)行戶籍制度改革，取消農(nóng)業(yè)戶口和非農(nóng)業(yè)戶口之分，代之以居民戶口，這為實(shí)行同比例選舉人大代表提供了現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。此外，在上次人大換屆選舉中，江蘇、上海、山東等地的部分市(縣、區(qū))按城鄉(xiāng)1:1的比例分配代表名額，效果比較好，實(shí)踐證明是可行的。

　　“也有人提出將現(xiàn)行的4:1先調(diào)整為2:1”，許安標(biāo)說(shuō)，但是如果這樣改，城鄉(xiāng)按不同人口比例選舉代表的矛盾仍然存在，而一步到位，可避免法律的頻繁修改，有利于保持法律實(shí)施的長(zhǎng)期性、穩(wěn)定性。

　　其實(shí)，從8:1到1:1，并非一蹴而就。

　　1979年修訂選舉法時(shí)，對(duì)1953年選舉法關(guān)于選舉人大代表的城鄉(xiāng)人口比例未作大的修改，而只是將農(nóng)村與城市每一代表所代表的人口比例數(shù)予以明確，即自治州、縣、自治縣為4:1，省、自治區(qū)為5:1，全國(guó)為8:1。

　　1982年修改選舉法時(shí)，增加規(guī)定：“縣、自治縣行政區(qū)域內(nèi)，鎮(zhèn)的人口特多的，或者不屬于縣級(jí)以下人民**領(lǐng)導(dǎo)的企業(yè)事業(yè)組織的職工人數(shù)在全縣總?cè)丝谥兴急壤^大的，經(jīng)省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)決定，農(nóng)村每一代表所代表的人口數(shù)同鎮(zhèn)或者企業(yè)事業(yè)組織職工每一代表所代表的人口數(shù)之比可以小于四比一直至一比一。”

　　1995年2月28日，修改后的選舉法，將原來(lái)全國(guó)和省、自治區(qū)這兩級(jí)人大中農(nóng)村與城市每一代表所代表的人口數(shù)的比例，從原來(lái)的8:1、5:1，統(tǒng)一修改為4:1。這是個(gè)不小的進(jìn)步。

　　“選舉的平等性，包含兩層含義。”全國(guó)人大法律委員會(huì)原委員張春生解釋道：一是投票權(quán)相等，一人一票；二是每一票的價(jià)值相等，相同數(shù)量的選民選舉相同數(shù)量的代表。前者是基礎(chǔ)，后者是更高層次的平等。可以預(yù)期，今年全國(guó)人代會(huì)審議選舉法修正案草案時(shí)，如果1:1選舉的比例能夠表決通過(guò)，將會(huì)極大地增強(qiáng)農(nóng)民對(duì)國(guó)家事務(wù)和社會(huì)事務(wù)的參與權(quán)、表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán)，推進(jìn)社會(huì)主義民主政治建設(shè)。

　　四問：新中國(guó)成立以來(lái)，選舉法的修改為何如此頻繁

　　“與其他法律相比，選舉法修改的次數(shù)不少。1979年以后到2004年，先后作了四次修改。”韓大元說(shuō)，這與我國(guó)民主政治發(fā)展進(jìn)程的加快和社會(huì)轉(zhuǎn)型的具體特點(diǎn)有關(guān)，實(shí)踐當(dāng)中發(fā)現(xiàn)的問題急需法律上給出明晰的界定，實(shí)踐探索需要法律的支撐。

　　他舉例說(shuō)，每一次修改都可圈可點(diǎn)。如果從1979年說(shuō)起，這年7月1日通過(guò)的選舉法規(guī)定，仍然實(shí)行“直接選舉與間接選舉相結(jié)合的原則”，但同時(shí)把直接選舉人大代表的范圍擴(kuò)大到了縣。根據(jù)規(guī)定，無(wú)論直接選舉還是間接選舉，都應(yīng)實(shí)行差額選舉。而在此之前的1953年選舉法，沒有明確規(guī)定是實(shí)行等額選舉還是差額選舉，實(shí)際上，人大代表選舉一直實(shí)行等額選舉。

　　1979年的選舉法還賦予了選民和代表提名代表候選人的權(quán)利，規(guī)定任何選民或者代表，有三人以上附議，就可以推薦代表候選人。同時(shí)，對(duì)宣傳代表候選人作了寬松的規(guī)定：“各黨派、團(tuán)體和選民，都可以用各種形式宣傳代表候選人。但在選舉日須停止對(duì)代表候選人的宣傳。”

　　1982年修改后的選舉法將介紹代表候選人的方式改為“推薦代表候選人的黨派、團(tuán)體或者選民可以在選民小組會(huì)議上介紹所推薦的代表候選人的情況”；還增加了對(duì)代表資格終止情況下補(bǔ)選代表的規(guī)定，地方各級(jí)人大代表“在任期內(nèi)調(diào)離或者遷出本行政區(qū)域的，其代表資格自行終止，缺額另行補(bǔ)選”。

　　到了1986年，選舉法又前進(jìn)了一步：簡(jiǎn)化了選民登記手續(xù)，確立選民登記一次登記、長(zhǎng)期有效的原則；選民或者代表，十人以上聯(lián)名，可以推薦代表候選人；取消了預(yù)選的規(guī)定。

　　1995年的選舉法又恢復(fù)了預(yù)選的規(guī)定，完善了人大代表的罷免和辭職程序。

　　2004年的選舉法，規(guī)定選舉委員會(huì)可以組織代表候選人與選民見面，回答選民的問題；加大對(duì)破壞選舉制裁的力度等。

　　“別小看這些修改，它們從方方面面完善了我國(guó)的選舉制度，以不同形式推動(dòng)了選舉制度的改革，產(chǎn)生了積極的社會(huì)效果，因?yàn)檫x舉制度是人民代表大會(huì)制度的基礎(chǔ)。”韓大元鄭重地說(shuō)。

　　五問：全國(guó)人大代表的名額為什么控制在3000人以內(nèi)

　　“目前，我國(guó)選舉法規(guī)定全國(guó)人大代表的名額不超過(guò)3000人，這個(gè)數(shù)字也是歷經(jīng)多次變化而最終塵埃落定的。”韓大元說(shuō)。

　　1953年選舉法對(duì)各級(jí)人民代表大會(huì)的代表名額問題作了規(guī)定，根據(jù)這些規(guī)定，選出的第一屆全國(guó)人大代表為1226人。

　　***同志在關(guān)于選舉法草案的說(shuō)明中指出：對(duì)于代表的名額，是“依據(jù)這樣兩個(gè)原則來(lái)擬定的，即：(一)它必須使各級(jí)人民代表大會(huì)是具有工作能力的國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)，既便于召**議，又便于討論問題和解決問題；(二)它必須使各級(jí)人民代表大會(huì)與人民之間具有密切的聯(lián)系，在人民代表大會(huì)中，既須有相當(dāng)于社會(huì)各民主階級(jí)地位和有相當(dāng)于各民族或種族地位的代表，又須注意到代表的地區(qū)性”。

　　第二屆全國(guó)人大代表也是1226人。但第三屆全國(guó)人大代表名額擴(kuò)大了1倍多，有3040人。對(duì)此，彭真在《關(guān)于第三屆全國(guó)人民代表大會(huì)代表名額和選舉問題的說(shuō)明》中指出，一屆、二屆全國(guó)人大代表只有1200多人，在當(dāng)時(shí)是同會(huì)場(chǎng)(***懷仁堂)的限制有關(guān)的，現(xiàn)在有了人民大會(huì)堂，這個(gè)方面的問題解決了；我國(guó)人口眾多并不斷增加，各項(xiàng)事業(yè)都有躍進(jìn)的發(fā)展，應(yīng)當(dāng)增加各方面的代表，以及二屆全國(guó)人大代表有些將連任，需要擴(kuò)大代表名額。

　　第四屆全國(guó)人大代表2885人，第五屆全國(guó)人大代表3497人。

　　1979年選舉法對(duì)全國(guó)人大代表名額作了具體規(guī)定：“全國(guó)人民代表大會(huì)代表的名額不超過(guò)三千五百人。”名額的分配由全國(guó)人大常委會(huì)根據(jù)情況決定。但地方各級(jí)人大代表名額如何確定，選舉法只是作了原則規(guī)定，由省、自治區(qū)、直轄市的人大常委會(huì)根據(jù)情況自行確定。

　　對(duì)代表名額問題，當(dāng)時(shí)彭真同志有個(gè)意見，他說(shuō)：“我傾向于代表大會(huì)人數(shù)不要太多，既要包括各方面的代表，又要便于開會(huì)討論、決定問題才好。代表人數(shù)過(guò)多，因?yàn)闀r(shí)間的限制，不可能都暢所欲言，不便召開討論，甚至小組會(huì)上都不能比較普遍地發(fā)言，形式上看起來(lái)很民主，實(shí)際上并不一定能充分發(fā)揚(yáng)民主。”

　　1986年修改后的選舉法規(guī)定“全國(guó)人民代表大會(huì)代表的名額不超過(guò)三千人。”此后，每屆全國(guó)人大代表實(shí)有人數(shù)均在2980人左右。

　　六問：此次修改，為什么要貫徹地區(qū)平等的原則

　　2009年，全國(guó)人大常委會(huì)對(duì)選舉法修正案草案已經(jīng)進(jìn)行了兩次審議。

　　修正案草案最大的亮點(diǎn)之一是實(shí)行城鄉(xiāng)按相同人口比例選舉人大代表，貫徹了這樣三個(gè)原則——

　　人人平等：實(shí)行城鄉(xiāng)按相同人口比例選舉代表，保障公民都享有平等的選舉權(quán)；

　　地區(qū)平等：各行政區(qū)域不論人口多少，都應(yīng)有相同的基本名額數(shù)，都能選舉一定數(shù)量的代表，保障各地方在國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)有平等的參與權(quán)；

　　民族平等：人口再少的民族，也要有一名代表，體現(xiàn)民族平等。

　　此外，各方面代表性人物比較集中的地方，也應(yīng)給予適當(dāng)?shù)恼疹櫋?/P>

　　同比例選舉最受公眾矚目，民族平等是再次重申，而地區(qū)平等，可以說(shuō)是首次明確。

　　據(jù)韓大元介紹，關(guān)于確定代表的這三個(gè)平等原則問題，早在20多年前就有學(xué)者率先研究過(guò)。1987年第5期《政治學(xué)研究》上刊發(fā)了闞珂的文章《全國(guó)人民代表大會(huì)代表名額確定依據(jù)探討》，他從我國(guó)的實(shí)際出發(fā)、遵循馬克思主義政治學(xué)原理、通過(guò)對(duì)比研究中外代議機(jī)構(gòu)議員(代表)名額的確定依據(jù)，得出了我國(guó)全國(guó)人民代表大會(huì)代表應(yīng)由三部分組成的結(jié)論：人口比例代表十行政區(qū)域代表十少數(shù)民族代表。

　　20多年前的學(xué)術(shù)研究成果在即將修改的選舉法中得以體現(xiàn)，是令人欣慰的事情。

　　那么，為什么要實(shí)行行政區(qū)域平等原則？許安標(biāo)作了詳細(xì)的詮釋——

　　首先，我國(guó)幅員遼闊，31個(gè)省、自治區(qū)、直轄市(不包括港、澳、臺(tái)和***代表團(tuán))，會(huì)有不同的利益和要求，因此，在全國(guó)人民代表大會(huì)中，各省級(jí)行政區(qū)都應(yīng)有一部分相同數(shù)量的代表。

　　其次，31個(gè)省級(jí)行政區(qū)，無(wú)論面積大小、人口多少、經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)與否，行政事務(wù)在種類上是相同的，同級(jí)行政區(qū)域的法律地位是平等的，在全國(guó)人大中都應(yīng)有同等的表決權(quán)。

　　第三，設(shè)定代表的名額基數(shù)，可以確保人口較少地區(qū)有一定數(shù)量的代表名額反映本地區(qū)的意見，可以減小代表名額分配的總體變動(dòng)幅度。

　　“當(dāng)然，至于名額如何具體分配，基數(shù)如何確定，由全國(guó)人大常委會(huì)決定。”許安標(biāo)補(bǔ)充說(shuō)，尤其值得一提的是，修正案草案為保障各級(jí)人大代表具有廣泛的代表性，在第六條第一款特別增加規(guī)定———應(yīng)當(dāng)有適當(dāng)數(shù)量的基層代表，特別是工人、農(nóng)民和知識(shí)分子代表。

　　七問：為什么要明確秘密寫票的制度

　　與以往不同，這次的選舉法修改更多地關(guān)注到了選舉的細(xì)節(jié)，比如，在修正案草案第三十八條“全國(guó)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)代表的選舉，一律采用無(wú)記名投票的方法”的后面，增加規(guī)定：“選舉時(shí)應(yīng)當(dāng)設(shè)有秘密寫票處。”

　　這句表述看似簡(jiǎn)單，實(shí)則是將尊重公民選舉權(quán)落實(shí)到了法律上。

　　上了年紀(jì)的人也許還會(huì)記得，新中國(guó)成立前山西搞過(guò)“豆選”，“豆選”中還有一個(gè)著名的歌謠，后來(lái)被改成兒歌：“金豆豆，銀豆豆，豆豆不能隨便投。選好人，辦好事，投在好人碗里頭。”新中國(guó)成立后，選舉方式又逐漸演變?yōu)槌薄⒐恼啤⑴e手、無(wú)記名投票的階段。

　　“設(shè)立秘密寫票間的一個(gè)好處是防止賄選。”韓大元認(rèn)為，在熟人社會(huì)中防止賄選最有效的手段是落實(shí)秘密投票。假如賄選者不能監(jiān)督得到好處的人真正投自己的票，投票者就可能“陽(yáng)奉陰違”，賄選者就不免“竹籃打水一場(chǎng)空”，這樣一來(lái)，賄選的動(dòng)機(jī)就會(huì)得到有效的抑制。

　　據(jù)了解，以往，我國(guó)許多地方選舉人大代表時(shí)，也嘗試過(guò)設(shè)立秘密寫票間，但此次不同，法律對(duì)此作出剛性規(guī)定，就意味著設(shè)立秘密寫票間，不再是可設(shè)可不設(shè)，而是應(yīng)當(dāng)設(shè)立。相信此規(guī)定一經(jīng)實(shí)施，將為完善選舉的程序發(fā)揮重要作用。

　　八問：為什么對(duì)流動(dòng)人口的選舉問題暫不作規(guī)定

　　流動(dòng)人口如何參加現(xiàn)工作地的縣鄉(xiāng)人大的直接選舉，一直備受公眾關(guān)注。但記者發(fā)現(xiàn)，修正案草案二審稿沒有對(duì)此作出明確規(guī)定。

　　全國(guó)人大法律委主任委員胡康生解釋說(shuō)，這個(gè)問題牽涉面廣，比較復(fù)雜，我國(guó)戶籍制度的改革正在推進(jìn)過(guò)程中，現(xiàn)在解決這個(gè)問題的條件還不具備，因此，這次選舉法修改對(duì)此可暫不作規(guī)定。各地可以按照中央有關(guān)人大換屆選舉工作的文件精神，采取有效措施，保障農(nóng)民工等流動(dòng)人口的選舉權(quán)和被選舉權(quán)。