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    武長海 中國政法大學法和經濟研究中心

    2009年2月28日下午，***總理在中國**網和新華網訪談室在線與網友進行了交流，網友最關心的問題是反腐敗，溫總理認為，經濟發展、社會公平和**廉潔是支撐一個社會穩定的三個頂梁柱。而在這三者當中，**廉潔尤為重要。因為只有一個廉潔的**、得到人民信任的**才能夠一心一意促進經濟發展，才能夠采取各種措施實現社會公正。許多網友還提出有關我國建立官員財產申報制度的問題，溫總理認為，財產申報制是反對腐敗的一項重大舉措，目前有關部門正在為建立相關制度和制定法律做積極準備工作。 

    在兩會上，也有人大代表提出了關于制定《國家公務員財產申報法》的議案，中央紀委和監察部的有關領導表示，***和監察部正在想辦法制定官員財產公示的有關條例或者規定。

    2008年底，新疆阿勒泰制定了《關于縣（處）級領導干部財產申報的規定（試行）》，對初任的55名副縣級領導干部全部進行了個人財產申報。作為《慈溪市建立健全懲治和預防腐敗體系2008——2012年工作方案》的重要內容，慈溪市出臺實施了領導干部廉情公示制，2009年初，全市700余名現任副局以上領導干部進行了財產申報。

    國家公職人員進行任前、任中和離任財產申報和公示，是預防腐敗的重要手段。群眾的期待，國家領導人的決心，中央有關部門所做前瞻性工作以及地方的積極試水，都將有力地推動國家盡快出臺有關公務人員財產申報的法律法規。

    出臺財產申報法是我國自主踐行《聯合國反腐敗公約》

    我國作為《聯合國反腐敗公約》（以下簡稱《公約》）的簽約國，理應自動履行該公約規定的內容。2003年10月31日，第58屆聯合國大會審議通過了《公約》，這是聯合國歷史上通過的第一項指導國際反腐敗斗爭的法律文件，對各國加強國內的反腐行動、提高反腐成效、促進反腐國際合作具有重要意義。2003年12月10日，中國成為《公約》的簽字國，2005年10月27日，全國人大常委會批準了中國加入《公約》，這樣，我國有義務自主履行該《公約》規定的內容。

    《公約》第52條（預防和監測犯罪所得的轉移）第5款規定，各締約國均應當考慮根據本國法律對有關公職人員確立有效的財產申報制度，并應當對不遵守制度的情形規定適當的制裁。該款實質上就是賦予各國制定《國家公務人員財產申報法》的權利和義務，我國作為《公約》的成員國，應當盡快出臺國家公務人員財產申報的法律法規。

    我國公務人員財產申報制度的實踐及其評價

    我國改革開放三十年來，經濟社會發展迅速，但滋生的腐敗也在迅速蔓延，我國面臨的反腐敗形勢日趨嚴重，據統計，2003年1月至2006年8月，中國檢察機關共查處貪污賄賂犯罪67505人，平均每月有近1600名官員因腐敗走進監獄。也就是說每天有近53名貪官落馬。2008年我國共立案偵查貪污賄賂、瀆職侵權犯罪案件33546件，涉案41179人，已偵結提起公訴26684件，涉案33953人，人數分別比上年增加1%和10.1%。其中，立案偵查貪污賄賂大案17594件，重特大瀆職侵權案件3211件；查辦涉嫌犯罪的縣處級以上國家工作人員2687人，其中廳局級181人、省部級4人。會同有關部門加強境內外追逃工作，抓獲在逃職務犯罪嫌疑人1200名。

    腐敗具有極大的危害性，正如《公約》序言開宗明義指出的那樣，腐敗對社會穩定與安全造成了嚴重威脅，腐敗破壞民主體制和價值觀、道德觀和正義并危害著可持續發展和法治，與洗錢等犯罪相聯系的經濟犯罪，以及巨額資產的腐敗案件，這類資產占國家資源的比例很大，對國家的政治穩定和可持續發展構成極大的威脅，腐敗已經不再是局部問題，而是一種影響所有社會和經濟的跨國現象，對全球的政治經濟發展都有很大的影響。

    通過立法，建立國家公務人員的財產申報和公示制度，具有有效地預防腐敗的功能。首先，能夠增強**公信力。財產申報制度能夠起到一種政治宣示作用，將其作為一種法律規定的公職道德準則要求國家公職人員遵守，能夠維護**責任，爭取民眾信任。其次，能夠強化國家公務人員的自我約束。根據財產申報的基本要求，**官員不僅要申報其財產的變化情況，而且還要申報其財產變化的來源，報告其中存在的各種經濟關系，這樣就能夠對國家公務人員的腐敗行為起到震懾作用，避免腐敗的發生。第三，有利于建立有效的腐敗預防機制。財產申報制度能夠防范腐敗于事前。第四，國家公務人員財產申報制立法是有關部門查處違法違紀案件的依據?！豆s》的第20條（資產非法增加）規定，資產非法增加，即公職人員的資產顯著增加，而本人無法以其合法收入做出合理解釋，這種行為就為犯罪，我國刑法中對此有專門的規定。財產申報制度為認定“資產非法增加”提供了依據，有助于巨額財產來源不明罪的定罪量刑。第五，公務員財產申報制度法制化也有利于保護領導干部的合法財產。

    我國從上世紀90年代中期，開始嘗試建立財產申報制度。1995年4月，**中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關于黨政機關縣(處)級以上領導干部收入申報的規定》，要求“各級黨的機關、人大機關、行政機關、政協機關、審判機關、檢察機關的縣（處）級以上（含縣、處級）領導干部須依照規定申報收入”，該項規定是我國首次要求黨政領導干部申報收入接受監督的制度，它對收入申報的宗旨、申報主體、申報范圍、申報時間、受理機構、違反責任、執行監督、解釋及生效日期都作了規定,構建了我國財產申報制度的基本框架。1997年1月，經**中央、國務院批準，**中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關于領導干部報告個人重大事項的規定》，對縣處級以上領導干部需要報告的個人重大事項進行了明確。2001年6月，***、中組部印發了《關于省部級現職領導干部報告家庭財產的規定（試行）》，要求省部級現職領導干部每兩年統一組織報告一次家庭財產狀況。

    我國雖然正在探索建立公務人員財產申報制度，但由于以下原因，該制度在實踐中也遇到一些阻力和問題。第一，上述三個“規定”只是規范性文件，連最低層次的立法都達不到，因此缺乏約束力和執行力；第二，與之配套的法律法規及其制度沒有形成，財產申報涉及多部門的協調，缺乏統一的協調機制和專門的機構；第三，技術因素，如對財產的登記、轉移等跟蹤需要先進的網絡系統和完善的金融制度等作為支撐，財產既包括有形財產，也包括無形財產，跟蹤這些財產的去向，既需要完備的法律，也需要專業的技術，目前我國在這些方面還很欠缺。

    國家應當盡快出臺《國家公職人員財產申報法》

    從面臨的國內反腐敗重任和《公約》規定的義務來看，我國應當盡快出臺國家公務人員財產申報的法律法規（這在國外被稱為“陽光法”），主要有兩種方案，一是全國人大以立法的形式制定法律，二是國務院出臺條例。如果出臺條例的話，非**人員難以納入規制的范圍，因此，最終還須以全國人大立法的形式制定《國家公職人員財產申報法》（以下簡稱《財產申報法》）。名稱為《國家公職人員財產申報法》（以下簡稱《財產申報法》）比較合適，而非《國家公務員財產申報法》，因為前者包含的范圍更廣些。

    《財產申報法》的內涵。國家公職人員財產申報立法，是指國家公務人員在擔任國家公職期間，包括任職之初、任職期間以及離職以后的一定期限內，必須依法申報屬于自己以及與其共同生活之親屬的財產。財產申報制度一般是以立法方式設定公務人員的義務，強制其如實申報個人財產、來源及各種投資活動，來抑制與消除各種現實的和潛在的利益沖突，防止**官員濫用職權、貪污舞弊。公務員財產申報制度主要是通過三個時段來申報。一是初任申報，即出任國家公務人員的一定時期內，就其現有的財產狀況進行申報。二是離職申報，指國家公務人員任期屆滿，或者不再從事國家公務活動，或者因年齡而離退休時，必須申報其全部財產。三是日常申報，一般在任職期間內每年申報一次。

    申報財產人員的范圍。《公約》第2條第1款規定，“公職人員”包括：擔任立法、行政、行政管理或者司法職務的任何人員，無論長期或者臨時，計酬或者不計酬，也無論該人的資歷如何；根據法律法規規定，履行公共職能的人員，包括為公共機構或者公營企業履行公共職能或者提供公共服務的任何其他人員；法律法規界定為“公職人員”的任何其他人員。對于公職人員的界定，我國可以根據實際情況加以規定。財產申報人員的范圍，還包括公職人員的近親屬等。

    財產的范圍?！豆s》第2條第4款規定，“財產”系指各種資產，不論是物質的還是非物質的、動產還是不動產、有形的還是無形的以及證明這種資產產權或者權益的法律文件或者文書。阿勒泰地區出臺的《關于縣（處）級領導干部財產申報的規定（試行）》中，規定的財產種類包括11類，其中有些是只申報不公開的財產，我國在制定法律的過程中，可以根據具體國情確定財產的范圍。

    《財產申報法》還應當包括申報種類、申報受理和申報程序、申報審查機關和審查程序、申訴和上訴、行政責任和法律責任等。

    完善與《財產申報法》相關的立法。建立和完善金融監管立法，包括《銀行業監督管理法》、《外匯法》、《企業所得稅法》、《個人所得稅法》、《審計法》、《不動產登記法》、《反洗錢法》等。完善監督機制，包括立法監督、司法監督、行政內部民主監督、輿論監督、群眾監督等。加強審計機關和監察機關對國家公職人員財產情況的審查和監督。